Por Kayo Sérgio Lopes | Advogado (OAB/PB 25.675) e Mestre em Direito pela Universidade de Coimbra

A mudança do sistema de tributação do consumo no Brasil costuma ser apresentada como uma solução para a burocracia e para os conflitos entre diferentes regras fiscais. Esse debate é necessário, mas não esgota o assunto. Há uma pergunta decisiva para a gestão pública: como as novas regras afetarão a vida financeira das prefeituras, sobretudo das cidades menores?

Em municípios do interior, o orçamento não é uma abstração. É dele que saem os recursos para manter unidades de saúde, transportar estudantes, conservar vias e atender famílias em situação de vulnerabilidade. Por isso, qualquer transformação na repartição de receitas exige uma análise que vá além dos efeitos sobre empresas e consumidores.

A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a legislação que a regulamenta abrem oportunidades de reorganização fiscal, mas também exigem dos gestores locais uma atuação preventiva. O principal erro seria tratar a reforma como um assunto distante, reservado apenas às grandes cidades.

Uma nova lógica para a tributação do consumo O novo desenho estabelece a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de âmbito federal, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios. No âmbito municipal, a alteração mais sensível será a extinção progressiva do ISS, acompanhada da substituição do ICMS no plano estadual.

Outra mudança importante diz respeito ao destino da receita: no novo sistema, a localização do consumo ganha centralidade na atribuição da arrecadação. Assim, a presença de grandes prestadores de serviços ou de unidades produtivas não produzirá necessariamente a mesma vantagem fiscal que poderia existir sob regras anteriores.

O IBS contará com administração integrada, por intermédio de seu Comitê Gestor. Isso não elimina a participação dos municípios na competência tributária, mas modifica os procedimentos de gestão, fiscalização e distribuição de recursos. As prefeituras precisarão compreender esse arranjo para exercer adequadamente suas atribuições.

Por que as cidades pequenas exigem atenção especial? Uma característica recorrente dos municípios de menor porte é a dependência de transferências, enquanto impostos diretamente arrecadados pela prefeitura representam parcela mais modesta do orçamento. O peso dessa dependência varia muito de uma localidade para outra; por isso, não se pode aplicar a todas o mesmo diagnóstico.

Pesquisa de Frederico de Alcantra e Silva, publicada em 2026 na revista Cadernos de Finanças Públicas, examina como a exposição às receitas relacionadas ao consumo pode influenciar a capacidade municipal de investir. O estudo chama atenção para vulnerabilidades regionais e para a importância dos instrumentos de compensação na transição.

Na prática, uma oscilação de receita pode significar a postergação de uma obra, a redução do espaço para novos investimentos ou a necessidade de reorganizar despesas. Isso torna indispensável que cada prefeitura conheça sua própria composição de receitas, em vez de se orientar apenas por previsões nacionais.

Haverá vencedores e perdedores? A resposta depende da estrutura econômica de cada município e das regras de repartição aplicáveis ao longo do tempo. Cidades com menor concentração de empresas, mas com consumo relevante, podem obter vantagens relativas. Municípios cuja arrecadação esteja fortemente vinculada a atividades econômicas específicas podem enfrentar um cenário distinto.

Em artigo de 2023, Dimas Ramalho, conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, apresentou projeções de estudo do Ipea segundo as quais 82% dos municípios poderiam se beneficiar de uma redistribuição simulada de receitas. Esse percentual é uma estimativa baseada nas hipóteses do estudo, não uma garantia de crescimento para cada cidade nem uma medição de resultados já realizados.

Portanto, não seria tecnicamente correto anunciar uma perda generalizada para os pequenos municípios. Também seria precipitado prometer aumento de arrecadação a todos eles. A análise responsável exige cenários locais, atualização periódica das estimativas e acompanhamento das normas de transição.

Autonomia municipal não se mede apenas pelo valor recebido A Constituição assegura autonomia aos municípios, mas essa prerrogativa só ganha sentido concreto quando a administração dispõe de condições para executar as decisões tomadas no âmbito local. Receitas previsíveis, dados confiáveis e capacidade de gestão são componentes desse processo.

Raphael Thuag Lopes Dias, em estudo publicado em 2026 na revista Políticas Públicas e Cidades, discute os riscos institucionais da mudança do ISS para o IBS, especialmente quanto à relação entre administração compartilhada, planejamento e continuidade das políticas públicas.

O alerta merece consideração, sem ignorar o outro lado da questão: mecanismos comuns de arrecadação e repartição também podem reduzir distorções e favorecer entes que hoje têm menor participação nas receitas do consumo. A tarefa é conciliar eficiência tributária com proteção efetiva da capacidade administrativa municipal.

O que uma prefeitura deve fazer agora? O primeiro passo é produzir um retrato atualizado das finanças locais. Quanto representam o ISS, o IPTU, o ITBI, as taxas, o FPM e a cota-parte do ICMS? Quais receitas apresentam maior volatilidade? Qual é a margem disponível para investimentos depois das despesas obrigatórias? Sem respostas confiáveis, qualquer previsão sobre o IBS será frágil.

O segundo passo é revisar a legislação tributária municipal. Códigos antigos, regras dispersas e procedimentos pouco claros podem comprometer a arrecadação que continuará sob responsabilidade direta da prefeitura. A revisão, naturalmente, deve respeitar as competências constitucionais, a legalidade, as anterioridades aplicáveis e o calendário da reforma.

O terceiro passo envolve infraestrutura administrativa: cadastro imobiliário, informações sobre atividades econômicas, sistemas de gestão, processos de fiscalização e integração entre os setores jurídico, contábil, financeiro e tributário. A qualificação dos servidores será tão importante quanto a atualização das normas.

Por fim, recomendo a elaboração de simulações plurianuais, com hipóteses conservadoras e alternativas. O planejamento deve dialogar com o PPA, a LDO e a LOA, para que decisões sobre investimentos e despesas permanentes sejam tomadas com maior segurança.

O desafio específico do interior da Paraíba Na Paraíba, a discussão precisa considerar a diversidade entre os municípios e as limitações operacionais de parte das administrações de pequeno porte. Não é razoável exigir a mesma estrutura técnica de uma capital e de uma prefeitura com quadro reduzido de servidores. Justamente por isso, planejamento e cooperação institucional tornam-se ainda mais relevantes.

Modernizar a arrecadação própria não significa, necessariamente, elevar alíquotas. Muitas vezes, significa corrigir informações cadastrais, aplicar adequadamente a legislação, organizar procedimentos e reduzir perdas decorrentes de falhas administrativas. A reforma deve ser uma oportunidade para fortalecer a gestão, e não um pretexto para medidas tributárias improvisadas.

Os municípios também precisam acompanhar a representação municipal na governança do IBS e as orientações técnicas dos órgãos competentes. A transição não será vencida apenas com uma nova lei: ela dependerá de pessoas capacitadas, rotinas bem definidas e decisões apoiadas em dados.

A transição é gradual; a responsabilidade é imediata O ano de 2026 marca a fase inicial de testes do novo modelo. A redução progressiva do ICMS e do ISS e a ampliação do IBS estão previstas para o período de 2029 a 2032, com o novo regime de tributação do consumo plenamente implementado em 2033. A distribuição federativa das receitas seguirá, por sua vez, mecanismos de transição mais prolongados.

Esse calendário oferece tempo para adaptação, mas também cria um período de convivência entre obrigações e procedimentos distintos. Prefeituras que adiarem a preparação poderão descobrir tarde demais que não possuem informações suficientes para estimar receitas, ajustar sistemas ou orientar suas equipes.

A reforma pode contribuir para um país com regras mais simples e uma distribuição territorial menos desigual. Para transformar essa possibilidade em resultados, porém, será necessário enfrentar os problemas concretos da gestão municipal.

O futuro financeiro das pequenas cidades não será definido exclusivamente pelo desenho do IBS. Também dependerá das escolhas feitas agora por prefeitos, secretários, procuradorias e equipes técnicas. Preparar a administração é uma forma de proteger a autonomia local e, sobretudo, os serviços de que a população precisa.

Referências e fundamentos DIAS, Raphael Thuag Lopes. Reforma Tributária e Financiamento das Cidades: Impactos do IBS na Autonomia Municipal e na Sustentabilidade das Políticas Públicas Locais. Revista PPC – Políticas Públicas e Cidades, 2026.

RAMALHO, Dimas. A reforma tributária e os municípios. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, 24 nov. 2023.

SILVA, Frederico de Alcantra e. Reforma Tributária e Sustentabilidade Fiscal dos Municípios: Impactos da Transição do ICMS/ISS para o IBS na Arrecadação e Capacidade de Investimento. Cadernos de Finanças Públicas, edição especial, 2026.

BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 2023; Lei Complementar nº 214, de 2025.